6° séance séminaire PDS_Thierry Bergeonneau

Tout d’abord, je voudrais préciser que mon propos, dans le cadre de ce séminaire, n’est pas de faire l’apologie de la LRU, ni même de la brocarder. J’ai accepté d’intervenir pour apporter l’éclairage d’un cadre administratif que je suis, d’un Grand établissement[1] au sein duquel une réflexion a été engagée pour savoir s’il est opportun ou pas de passer aux compétences élargies.

Mais avant d’entrer dans le vif du sujet, je souhaiterais rappeler les grandes dispositions de la LRU, qui vont au-delà de ce que nous étudions en ce moment dans le cadre du Conseil Scientifique et bientôt du Conseil d’Administration et de l’Assemblée des Enseignants.

Les grandes dispositions de la loi LRU

La LRU modifie en profondeur les modalités de gouvernance des universités ; on en a longuement parlé au cours de ces derniers mois. En quelques mots, la LRU comporte des dispositions sur les modalités d’élection des Présidents des universités, leurs compétences, qui sont beaucoup plus larges qu’auparavant, sous l’empire de la loi Savary. La composition du Conseil d’Administration et les compétences de celui-ci sont également profondément modifiées. Il en va de même du Conseil Scientifique, qui a un rôle dans les universités qui est un peu nouveau et qui porte notamment sur la carrière des enseignants-chercheurs. Le rôle du CEVU (Conseil des Etudes et de la Vie Universitaire), dans les universités, a également été modifié par cette loi.

Au-delà de ce domaine qui touche davantage les universités que les Grands établissements, comme l’EHESS, il y a d’autres dispositions, comme par exemple celles qui concernent les Comités Techniques Paritaires (CTP), dont le rôle a été aussi revu assez significativement à l’occasion de la LRU, en lui conférant des compétences particulières en matière de gestion des ressources humaines. Les établissements ont désormais l’obligation, p.e., de produire au CTP un bilan social annuel. D’autres dispositions concernent également l’ensemble des établissements qui portent sur le contrat quadriennal. Ce qui était en fait déjà entré dans la pratique de la Direction Générale de l’Enseignement Supérieur a été, en quelque sorte, entériné par la LRU. Désormais, en effet, le contrat prévoit des grandes masses financières et non plus un fléchage des crédits, sur les équipes, pour ce qui concerne la recherche, ou sur les formations, pour ce qui a trait aux enseignements.

Au-delà de tout ça, il ya a un gros bloc qui concerne les responsabilités et les compétences élargies (RCE)[2], et qui comprend deux grandes parties. Une première partie est importante pour ce qui a trait au transfert de la masse salariale et des emplois des personnels, fonctionnaires pour la plupart, qui étaient jusqu’à présent inscrits sur le budget de l’Etat, et le sont encore pour les établissements qui ne sont pas passés aux RCE. Un second bloc concerne la dévolution du patrimoine immobilier de l’Etat qui pourrait être transmis aux établissements d’enseignement supérieur qui en feraient la demande. Donc, il y a un bloc obligatoire pour les établissements qui demandent à passer aux RCE, et un bloc optionnel, qui concerne le transfert en pleine propriété du patrimoine immobilier des établissements d’enseignement supérieur.

Voilà ce qu’on peut dire en termes généraux du contenu de la LRU. Maintenant, je voudrais articuler mon exposé autour de deux points : dans un premier temps, je vous propose d’examiner les nouveaux enjeux de la LRU, et puis plus particulièrement des RCE, et aussi les nouvelles responsabilités, puisque de nouvelles compétences vont être transférées aux établissements, mais aussi des responsabilités. Dans un deuxième temps, je vous propose que l’on se focalise davantage sur le cas de l’EHESS et que l’on examine ce qui se passerait si jamais les instances décident ou ne décident pas de passer aux RCE.

Les nouveaux enjeux de la LRU

–          Les enjeux budgétaires

Commençons par l’évocation des enjeux budgétaires. Les compétences transférées portent sur un périmètre beaucoup plus large. Ainsi que j’ai déjà eu l’occasion de le dire, les personnels fonctionnaires de l’enseignement supérieur étaient inscrits sur le budget de l’Etat. Les RCE se traduisent par un transfert massif des emplois et de la masse salariale correspondante sur le budget des établissements. Pour vous donner un ordre d’idée, pour un établissement comme le nôtre, nous avons un budget de 15 millions d’euros actuellement. Avec les compétences élargies, le budget passera à 54 millions d’euros. La masse salariale que représentent les fonctionnaires de l’EHESS est de l’ordre de 37 millions d’euros. On change donc complètement de dimension dans ce cadre là. Le transfert se fera pour tous les personnels, quel que soit leur statut : fonctionnaire, contractuel ou vacataire.

Les enjeux portent aussi sur l’abandon du fléchage des crédits. Jusqu’à présent, il y avait un fléchage très pointu des crédits, bien qu’il y ait eu un effort de globalisation au cours de ces dernières années. Mais quand on regarde le contrat pour la période en cours, on s’aperçoit que les crédits étaient fléchés jusqu’à l’équipe de recherche, jusqu’à la formation. Avec la LRU, désormais, il va être précisé dans le contrat quadriennal des établissements une masse globale de crédits qui pourra être ventilé selon trois masses, c’est à dire : le fonctionnement, la recherche et l’enseignement. A charge, après, pour les instances de l’Ecole, sur proposition de l’ordonnateur de l’établissement, à savoir : le président, de répartir cette masse de crédits en fonction de la politique de l’établissement.

Tout ceci est tout à fait conforme à ce qu’a prévu la LOLF[3] en 2001. Vous savez que la LRU, in fine, n’est que la déclinaison au niveau de l’enseignement supérieur, des grands principes édictés par la Loi Organique relative aux Lois de Finances votée en 2001. Il y a un autre principe important à signaler concernant le fléchage des crédits qui a été transposé dans l’enseignement supérieur : c’est la fongibilité asymétrique[4]. Ce principe vise à ce que des crédits de masse salariale puissent éventuellement, sur décision du Conseil d’Administration (CA), et en cas de disponibilité totale de ces crédits, être utilisés pour autre chose que des dépenses de personnel. C’est à dire que le Président de l’Ecole pourrait, après délibération du CA, faire passer des crédits de la masse salariale vers les dépenses de fonctionnement ou d’investissement en cas d’excédent de crédits sur la masse salariale. Cette décision ne peut être prise, chaque année, que par une délibération du CA.

L’autre point important sur les enjeux budgétaires, c’est la visibilité que va désormais donner le contrat sur les moyens de l’établissement en emplois et en crédits. En mode RCE, l’établissement aura une visibilité sur quatre ans, non seulement de ses dotations de fonctionnement, ça c’était déjà le cas, mais également de sa masse salariale et de son plafond d’emplois. Cela sera inscrit dans le contrat.

Voilà très rapidement résumés les enjeux budgétaires.

–          Les enjeux en matière de gestion des ressources humaines

Le pendant lié au transfert des crédits en matière salariale, c’est la maîtrise de la masse salariale et de la gestion des emplois. C’est un point très important. Le plafond d’emplois en mode RCE identifié par l’Etat est globalisé. On fait masse de tous les emplois, que ce soient des emplois enseignants, IATOSS[5] ou même d’autres types d’emplois, en particulier contractuels. Cette masse d’emplois, que l’on appelle dorénavant des équivalents temps-plein, est notifiée à l’établissement, à charge pour lui, après délibération du CA, de définir son schéma d’emplois, c’est à dire de répartir sa masse d’emplois entre les différentes catégories, entre les enseignants-chercheurs et les IATOSS. Ceci est à la main du CA et, éventuellement, des autres instances. Le Conseil Scientifique (CS) est évidemment intéressé dans l’affaire, puisqu’il doit être systématiquement consulté, c’est ce que dit la loi, sur tous les moyens qui concernent la recherche. Autre point important concernant la maîtrise de la masse salariale et la gestion des emplois, maintenant c’est à l’établissement de décider de ces repyramidages, dans le respect de la masse salariale qui lui a été attribuée. Cela veut dire que les transformations d’emplois que nous avions l’habitude de demander jusqu’à présent à l’Etat – une transformation d’emploi, c’est p.e. demander la transformation d’un emploi de technicien en emploi d’ingénieur d’étude, ou encore la transformation d’un emploi de maître de conférences en un emploi de directeur d’étude – , désormais, en mode RCE, c’est au CA de décider.

Le CA est compétent pour définir les principes généraux de répartition des obligations de service. Cet aspect des choses touche plus particulièrement les universités, dans la mesure où s’agissant de l’EHESS, je le répète, tout est verrouillé par le statut particulier des directeurs d’étude et par le statut particulier de l’EHESS.

Des leviers nouveaux pour l’octroi de primes, dans la limite des principes arrêtés par le CA. Là aussi, c’est ce que certains appelleront une avancée, d’autres un peu moins. Le CA peut décider, sur proposition du président, de définir un régime indemnitaire à la performance. Ce levier n’existait pas jusqu’à présent. Désormais, c’est une possibilité ouverte par la LRU.

Il y a aussi une disposition très importante qui concerne l’abandon des règles encadrant le recrutement des contractuels de catégorie A. Désormais, les établissements d’enseignement supérieur peuvent recruter, en CD ou en CDI, des contractuels administratifs, enseignants et même chercheurs dans la limite d’un plafond de masse salariale défini par le contrat. Par conséquent, il y a une limite, qui est définie par le contrat, mais il y a une possibilité nouvelle qui est offerte aux établissements.

Voilà résumés les enjeux nouveaux en matière de ressources humaines.

–          Les responsabilités nouvelles

Le transfert des compétences modifie nécessairement le champ des responsabilités des établissements. Parmi celles-ci on peut citer, d’une part, le respect absolu des plafonds d’emplois et de masse salariale. Les textes ont prévu un certain nombre de garde-fous pour faire en sorte que ces plafonds d’emplois ne soient pas dépassés. Les textes imposent aux établissements de mettre en œuvre un contrôle de gestion et une obligation de reporting, c’est à dire le rendu compte que doit faire l’établissement aux autorités de tutelle. Il s’agit du recteur, pour les universités, du ministre, pour un Grand établissement. Donc, un passage aux RCE signifie aussi beaucoup plus d’informations données sur la gestion aux autorités de tutelle qui sont chargées de surveiller la bonne exécution du budget et des délibérations votées par le CA. Cela veut dire qu’il faut suivre un certain nombre d’indicateurs, renseigner des tableaux de bord, etc.

La certification des comptes constitue un champ complètement nouveau pour les établissements d’enseignement supérieur. Les comptes de l’établissement doivent faire l’objet d’une certification annuelle par un commissaire aux comptes. Jusqu’à présent, ces établissements n’ont pas de commissaires aux comptes. Un établissement qui passe aux RCE est obligé d’en avoir un. C’est un processus qui a été initié avec la LOLF. La Cour des Comptes certifie désormais les comptes de l’Etat. Là, on a la déclinaison pour les établissements d’enseignement supérieur. Et ceux-ci ont l’obligation de faire appel à un commissaire aux comptes pour vérifier la régularité, la sincérité, l’image fidèle du patrimoine et la situation financière de l’établissement. L’objectif principal de la certification des comptes est de mieux identifier les risques financiers. Le commissaire aux comptes veille à ce que ces risques sont bien pris en compte.

Les perspectives pour l’EHESS dans le contexte de la LRU et des RCE

Le premier point est qu’il ne peut y avoir de passage aux RCE sans vote des instances. Nous sommes Grand établissement, nous n’avons pas d’obligation, à l’inverse des universités, à passer aux RCE au 1° janvier 2012. Les établissements d’enseignement supérieur Grands établissements, peuvent passer aux RCE, mais c’est sur délibération des instances concernées. Donc, si le vote est défavorable, on reste dans le régime actuel. Si, au contraire, à l’issue de la discussion, si le président décide qu’il y ait vote, et si celui-ci est favorable, une phase de préparation va s’engager. Elle est obligatoire. On ne passe pas comme ça du jour au lendemain aux compétences élargies sans se préparer.

Il y a une phase de préparation obligatoire qui est prévue par les textes, c’est l’audit de l’établissement par l’Inspection Générale de l’administration de l’Education Nationale et de la Recherche (IGAENR)[6]. L’IGAENR, l’inspection Générale des Finances, va venir dans l’établissement et auditera notre organisation, la qualité de notre gestion, la qualité de nos processus financiers et administratifs, la qualité de nos systèmes d’information pour voir si nous sommes effectivement aptes à passer aux RCE. Une recommandation sera rédigée à l’intention de la ministre qui, elle-même, prendra un arrêté si l’avis est favorable. Parallèlement à ça, si l’on passe aux RCE, si les instances le votent, il faudra que nous-mêmes nous nous y préparions. Il y a des enjeux extrêmement importants au niveau des systèmes d’information (SI). Nous n’avons pas aujourd’hui des SI capables de passer du jour au lendemain aux RCE. Il est évident que nous allons devoir réfléchir à une évolution de nos systèmes de paie pour pouvoir emmagasiner la paie de 800 personnes alors que jusqu’à présent, nous en faisons une centaine. Là encore, on change de dimension. Par conséquent il y a un gros travail à faire sur les SI.

Au-delà de cet aspect relatif aux SI, il y a des enjeux de formation pour les personnels qui sont amenés à gérer cette masse salariale, à gérer d’une manière très différente les personnels et une formation, me semble-t-il, en direction également de l’encadrement. Parce que l’encadrement, soit politique ou administratif, va être amené à prendre des décisions qu’il n’avait pas à prendre jusqu’à présent. Il faudrait même envisager une formation des membres des instances de l’Ecole et éventuellement redéfinir le rôle de la Commission du budget existante. Elle est composée de membres du CS et du CA. Elle doit dorénavant pouvoir constituer en quelque sorte un véritable contre-pouvoir et veiller à la bonne application des délibérations du conseil.

Pour conclure, je crois que cette question d’équilibre des pouvoirs entre la présidence et les instances est très importante. Il faut véritablement se reposer ces questions-là, me semble-t-il, avant de passer aux RCE, redéfinir les prérogatives des uns et des autres, notamment à la lumière de toutes les délibérations qui devront être prises pour avoir à gérer une masse salariale qui sera souhaitable pour notre établissement, si telle est la volonté des instances dans les semaines à venir.


[1] http://fr.wikipedia.org/wiki/Grand_%C3%A9tablissement

[2] http://www.amue.fr/presentation/articles/article/autonomie-des-universites-20-etablissements-accedent-aux-rce/

[3] http://www.education.gouv.fr/cid31/la-lolf-qu-est-ce-que-c-est.html

[4] http://www.minefi.gouv.fr/lolf/2_4_1.htm

[5] Acronyme pour désigner le personnel : Ingénieurs, Administratif, Technicien, Ouvriers, Service, Santé

[6] http://www.education.gouv.fr/cid238/presentation-et-organisation.html